Aider le travail à réduire la pauvreté

Le problème de la pauvreté en Amérique est un problème insoluble, malgré près d'un siècle de programmes publics visant à l'atténuer. Le gouvernement dépense 1 billion de dollars par an aux niveaux fédéral, étatique et local, et pourtant 21% des enfants de moins de 18 ans vivent dans des familles avec des revenus inférieurs au seuil de pauvreté fédéral. Nos programmes de lutte contre la pauvreté ne fonctionnent clairement pas aussi bien qu'ils le devraient. Pour trouver de meilleures solutions, nous devons trouver la source du problème.
En 2003, ma collègue Isabel Sawhill et moi avons effectué une analyse des facteurs susceptibles d'influencer la pauvreté en modélisant l'impact des changements de chaque facteur sur le taux de pauvreté. Sur la base de données représentatives au niveau national du U.S. Census Bureau, nous avons modélisé l'effet sur les taux de pauvreté si tous les chefs de famille non âgés et non handicapés travaillaient à temps plein; si la même proportion d'enfants vivait dans des familles comptant un couple marié qu'en 1970; si tous les chefs de famille avaient au moins un diplôme d'études secondaires; et si le montant des prestations en espèces reçues par les familles était doublé.
L'analyse a montré que l'augmentation des taux de travail avait de loin le plus grand impact sur la réduction de la pauvreté. Dans de nombreuses analyses similaires utilisant différentes approches et données d'années différentes, tous nos travaux de modélisation ont montré que le moyen le plus efficace de réduire la pauvreté est d'augmenter les taux de travail. De plus, dans son rapport annuel sur le revenu et la pauvreté, le Census Bureau montre régulièrement que le fait de ne pas travailler entraîne des taux de pauvreté exceptionnellement élevés. En 2014, par exemple, par rapport à un taux de pauvreté de 3% parmi les travailleurs à temps plein, le taux de pauvreté des non-travailleurs était de 33,7%.
Le fait sans surprise qu'il existe une relation directe entre les niveaux de travail des ménages et la pauvreté, et que le non-travail est particulièrement susceptible de conduire à la pauvreté, souligne l'importance des baisses des taux de travail au cours des dernières décennies par divers groupes d'Américains. Entre 1969 et 2016, deux années de pointe comparables dans le cycle économique, il y a eu une baisse à long terme du travail des hommes d'âge moyen, de 94,5% à 85,0%, et des jeunes hommes noirs, de 76,3% à 53,2%. Les nouvelles pour les femmes d'âge mûr sont meilleures, avec une augmentation historique entre 1969 et 2016 de 47,1% à 72,0%, bien que même pour les femmes, le taux de travail ait baissé (de 75,7% à 72,0%) au cours de la dernière décennie et demie. Le taux de travail des mères jamais mariées, un groupe beaucoup plus défavorisé que les femmes et les mères dans l'ensemble, a considérablement augmenté, en particulier entre 1996 et 2000, bien que le taux pour ce groupe ait également diminué après 2001.
Des progrès significatifs contre la pauvreté dans les années à venir devraient dépendre d'une augmentation significative du travail rémunéré parmi les pauvres - et les raisons ne sont pas purement économiques. Le travail signifie, bien sûr, une augmentation des revenus qui, à son tour, augmenterait l'autosuffisance, augmenterait la mobilité économique, augmenterait les revenus à la retraite et réduirait les dépenses publiques en matière de protection sociale et de programmes connexes. Mais le travail est plus qu'un simple moyen de génération de revenus. Le travail offre également aux adultes et à leurs familles une structure temporelle, une source de statut et d'identité, un moyen de participer à un objectif collectif et une opportunité d'engagement social en dehors de la vie familiale. De nombreuses études ont établi un lien entre le chômage et l'augmentation du risque de déstabilisation familiale, de suicide, d'abus d'alcool et d'incidence de maladies, ainsi que la réduction de la durée de vie. Plusieurs revues de recherche d'envergure concluent que le chômage réduit non seulement le bien-être physique mais aussi psychologique.
Ces considérations donnent un sentiment d'urgence à l'élaboration d'une stratégie nationale de réduction du non-travail. Pour ce faire, nous devons comprendre pourquoi les taux de travail sont relativement bas chez certains Américains, et ce qui pourrait être fait pour changer cela.
Raisons de ne pas travailler
Chaque année, lorsque les agents du Census Bureau interrogent un échantillon représentatif d'Américains, ils demandent à ceux qui disent ne pas travailler pourquoi ils ne travaillent pas. Les réponses des adultes de 25 à 64 ans pour les années 1969 à 2014, réparties en six catégories, sont présentées dans la figure ci-dessous.
En 1969, beaucoup plus de personnes qui ne travaillaient pas ont dit que c'était parce qu'elles s'occupaient de la maison / de la famille »que toutes les autres raisons réunies. En fait, la seule autre catégorie non professionnelle ayant recueilli plus de 1% des réponses à l'enquête en 1969 était malade ou handicapée »à 3% (notez que les pourcentages concernent l'ensemble de l'échantillon, pas seulement les non-travailleurs). Mais les raisons du non-travail ont considérablement changé au fil des ans.
En 2014, le pourcentage d'adultes déclarant ne pas travailler en raison de leurs responsabilités familiales et familiales avait diminué de 65% à seulement 7% environ. Une grande partie de ce changement est due à l'évolution des normes de genre qui a conduit à l'augmentation remarquable de l'emploi des femmes, en particulier des mères, depuis les années 1960. En revanche, toutes les autres catégories de raisons de non-travail ont augmenté. Le pourcentage de personnes déclarant avoir pris leur retraite est passé de 4% à 4,3%. Avec environ 10 000 baby-boomers partant à la retraite chaque jour et un nombre important d'entre eux pouvant prendre une retraite anticipée, cette tendance devrait se poursuivre. Le pourcentage d'adultes sans emploi (âgés de 25 à 64 ans) scolarisés est passé de presque zéro à 1,5%. Mesurées par les augmentations en pourcentage, les augmentations les plus importantes des raisons de non-travail concernaient les personnes malades ou handicapées »et n'ont pas pu trouver de travail», la première de 2,6% à 7,6%, et la seconde de seulement 0,2% à 2%.
Il semble approprié de supposer que la catégorie «aller à l'école» est une bonne chose, car davantage d'Américains âgés de 25 ans ou plus tentent d'augmenter leurs compétences ou d'autres capacités liées au travail. Cela laisse les retraités, «malades ou handicapés» et n'a pas pu trouver de travail »comme les principaux domaines d'opportunité pour augmenter les taux de travail du pays.
En tant que cause de non-travail, la retraite est un peu délicate. Bien que la figure montre que la catégorie des retraités s'est développée à un rythme lent et régulier depuis 1969, selon une étude récente du Bureau of Labor Statistics, depuis 1992, la part de presque tous les groupes d'âge dans la population active entre 16 et 54 ans a diminué . En revanche, les Américains âgés de 55 à 64 ans, de 65 à 74 ans et même de plus de 75 ans travaillent plus que jamais, et toutes ces tendances devraient se poursuivre au moins jusqu'en 2022. Taux de travail pour les personnes de plus de 55 ans, alors, vont dans la bonne direction. Parmi les réformes qui ont été discutées pour inciter les gens à continuer de travailler et à retarder la demande de sécurité sociale, on compte l'augmentation des réductions de préretraite, le versement de primes annuelles pour la participation au marché du travail et la mise en place d'un système de loterie pour ceux qui travaillent après 62 ans, le paiement étant déterminé comme pourcentage du revenu de l'année précédente. Toutes ces idées sont généralement raisonnables.
Alors que les taux de travail pour les plus de 55 ans ont tendance à augmenter, chez les malades et les handicapés, les tendances évoluent dans la direction opposée. L'argument en faveur de l'amélioration de l'emploi des personnes handicapées a récemment été présenté dans ces pages par Scott Winship (voir Comment réparer l'assurance-invalidité »dans le numéro du printemps 2015) et dans The Declining Work and Welfare of People with Disabilities de Richard Burkhauser et Mary Daly. Deux points devraient guider la réflexion sur la manière de stimuler le travail parmi ceux qui sont désormais inscrits au programme de revenu supplémentaire de sécurité pour les pauvres, les personnes âgées ou les handicapés, et parmi les personnes handicapées bénéficiant d'une assurance invalidité de la sécurité sociale. La première est qu'un grand nombre d'Américains reçoivent des avantages des deux programmes. En 2016, il y avait 7,1 millions d'adultes de plus de 18 ans sous SSI et 8,9 millions sous SSDI. Parmi ces adultes, nombreux sont ceux qui pourraient travailler, surtout s'ils bénéficient d'incitations et d'une formation appropriées.
La seconde est que la politique d'amélioration de ces programmes s'est avérée très difficile. En 2015, par exemple, le Congrès a délibérément laissé passer une occasion en or d'adopter une législation pour resserrer les normes d'admission à la fois au SSI et au SSDI ou d'autoriser des expériences qui tentent de fournir une formation, d'aider à trouver un emploi et d'augmenter les incitations financières pour encourager les personnes à postuler. pour ou sur les programmes de handicap au travail. Cette opportunité s'est présentée de manière hautement prévisible, car le fonds fiduciaire qui paie les prestations SSDI était presque vide et le Congrès devait faire quelque chose ou les paiements cesseraient - un résultat impensable pour les élus. Mais plutôt que de resserrer les normes d'admission au SSDI ou de promulguer des réformes qui ont augmenté les chances de travailler, le Congrès a tenté de couvrir le déficit du SSDI Trust Fund en prenant de l'argent du Social Security Trust Fund. Cette action du Congrès, qui revient à emprunter la voie de la facilité, justifie la conclusion que des réformes visant à augmenter les taux de travail parmi le nombre important d'adultes sous SSDI et SSI sont hautement improbables. Cette conclusion est particulièrement décevante car la Social Security Administration a parrainé un projet appelé Youth Transition Demonstration, qui a montré que de nombreux jeunes en SSI et SSDI sont capables de travailler et que leur taux de travail peut être augmenté avec des programmes soigneusement conçus qui mettent l'accent sur le développement des compétences et trouver du travail. Il n'est pas certain que ces programmes d'emploi permettraient d'économiser de l'argent, mais s'ils étaient mis en œuvre de manière agressive, certains des jeunes adultes des deux programmes pourraient être aidés à travailler.
La partie inférieure de la figure ci-dessus représente la part des personnes qui ne travaillaient pas et qui ont déclaré ne pas pouvoir trouver d'emploi. En 2014, environ 2% des adultes ont déclaré ne pas pouvoir trouver d'emploi. Appliqué à l'ensemble de la population âgée de 25 à 64 ans, ce 2% représente environ 3,4 millions d'Américains en âge de travailler. Le fait que la zone sous la courbe suit à peu près le niveau de chômage dans l'économie fournit une preuve modeste que les non-travailleurs ont peut-être effectivement cherché du travail mais n'en ont trouvé aucun. De plus, le fait que la plus forte augmentation de la proportion d'adultes donnant cette raison de ne pas travailler a culminé pendant les années des récessions consécutives du début des années 1980 et pendant les années après la Grande Récession (2007-2009) nous donne une raison supplémentaire de croire que beaucoup de ces non-travailleurs ont cherché un emploi sans succès. D'un autre côté, nous savons très peu de choses sur la façon dont ils ont cherché, combien d'emplois ils ont postulé, ou s'ils ont utilisé l'Administration américaine de l'emploi et de la formation, qui fournit de l'aide aux demandeurs d'emploi dans 3000 endroits à travers le pays.
Promotion du travail
Il y a clairement plusieurs millions d'adultes en Amérique qui sont capables de travailler mais qui ne travaillent pas, ce qui réduit considérablement les perspectives économiques pour eux-mêmes et les membres de leurs ménages - sans parler de l'économie en général. Compte tenu de l'éventail des avantages personnels et publics qui accompagnent le travail, il est largement admis qu'aider les gens à travailler est une fonction gouvernementale utile. Et nous ne sommes ni ignorants ni impuissants sur ce front. Certaines politiques existantes - à la fois dans le système de protection sociale et parmi les politiques visant explicitement à augmenter la participation au marché du travail - semblent faire une différence et pourraient être renforcées, même si nous expérimentons de nouvelles approches.
Il y a actuellement environ 744 000 adultes bénéficiaires du programme d'aide temporaire aux familles nécessiteuses, environ 5 millions de bénéficiaires valides âgés de 18 à 49 ans sans personnes à charge du programme d'assistance nutritionnelle supplémentaire et environ 6 millions d'adultes non handicapés âgés programmes de logement. La grande majorité de ces groupes sont capables de travailler, au moins à temps partiel. TANF a de fortes exigences de travail, mais les exigences de travail dans les programmes SNAP et de logement sont beaucoup plus faibles. Les exigences strictes du TANF ont été promulguées en 1996 et mises en œuvre par les États et les localités l'année suivante, bien que certains États aient déjà mis en œuvre certaines de ces exigences avant même la promulgation de la législation fédérale. Nous pouvons examiner l'impact de l'exigence de travail du TANF pour avoir une idée de l'impact possible de l'adoption d'exigences de travail similaires sur les bénéficiaires d'âge actif et valides du SNAP et des programmes de logement.
Le programme TANF a plusieurs fonctionnalités qui encouragent les bénéficiaires à travailler. Premièrement, les bénéficiaires sont limités à recevoir cinq ans de prestations en espèces du TANF. Cette restriction est considérée comme un moyen d'envoyer un message qui, comme le suggère le nom du programme, TANF est temporaire et les destinataires doivent trouver un moyen de subvenir à leurs besoins dans le temps. Deuxièmement, les bénéficiaires sont soumis à une exigence de travail qui les encourage à s'engager dans des activités pour se préparer ou trouver du travail. Les États sont libres de concevoir leurs propres programmes à cet égard, mais tous les États doivent avoir un programme qui vise à intégrer les bénéficiaires sur le marché du travail le plus tôt possible. En outre, le programme doit comprendre un système de sanctions par lequel les bénéficiaires qui ne satisfont pas aux exigences de travail déterminées par l'État voient leurs prestations réduites ou même supprimées.
Ces réformes exigeantes ont-elles augmenté le taux de travail des mères sous TANF? Les mères jamais mariées avaient des taux de travail beaucoup plus faibles que les mères dans l'ensemble avant le milieu des années 90, lorsque la réforme de l'aide sociale a été adoptée. En 1992, par exemple, le taux de travail de toutes les mères était de 63,9%, ce qui dépassait de près de 45% le taux de 44,4% pour les mères jamais mariées. Au cours des années précédant la réforme de l'aide sociale, le taux de travail des deux groupes de mères a légèrement augmenté. Mais à la suite de la réforme de l'aide sociale, alors que le taux de travail de toutes les mères a poursuivi sa légère augmentation, le taux de travail des mères jamais mariées a considérablement augmenté. En fait, au cours des quatre années suivant la réforme de l'aide sociale, le taux de travail des mères célibataires a augmenté de plus de 34% par rapport à la moyenne des quatre années précédant la réforme de l'aide sociale. Par rapport à cette forte augmentation, l'augmentation des taux de travail pour toutes les mères au cours de la même période était d'un peu plus de 7%.
Les récessions de 2001 et 2007-2009 ont réduit le taux de travail des mères jamais mariées (et de tous les autres groupes démographiques). Pour les mères jamais mariées, la baisse est passée d'un maximum de 66,5% en 2000 à un minimum de 58,2% en 2011. Mais alors que l'économie se remettait de la Grande Récession, le taux de travail des mères jamais mariées a recommencé à augmenter. Le taux de 65,1% pour les mères jamais mariées en 2016 est d'environ 41% supérieur au taux comparable des cinq années précédant la réforme de l'aide sociale. Il semble raisonnable de conclure que, bien qu'il varie quelque peu avec la santé de l'économie, le taux de travail des mères jamais mariées a augmenté de façon permanente - l'objectif le plus important de la réforme de l'aide sociale.
En plus des données de travail sur les mères jamais mariées, de nombreux États ont suivi les mères qui ont quitté l'aide sociale pour déterminer si elles travaillaient. Dans une revue de toutes ces études, Greg Acs, Pamela Loprest et Tracy Roberts de l'Urban Institute ont constaté qu'environ 70% des parents isolés qui ont quitté l'aide sociale travaillaient à un moment de l'année suivant leur sortie et qu'environ 60% d'entre eux travaillaient à un moment donné.
Comme prévu, l'augmentation du taux de travail des mères, en particulier des mères célibataires, a entraîné une baisse substantielle de la pauvreté parmi les familles dirigées par des mères célibataires et les familles noires, qui sont dirigées de manière disproportionnée par des mères célibataires. Parallèlement à la période de croissance du travail des mères célibataires, comme le montre le graphique ci-dessous, le taux de pauvreté parmi les enfants de ces familles a chuté considérablement à partir de 1993 environ jusqu'à la récession de 2001. En revanche, le taux de pauvreté parmi tous les enfants a baissé de seulement environ 50% autant sur la même période, comme le montre la figure ci-dessous.
Une série d'autres réformes au cours des dernières décennies ont également tenté d'améliorer les taux de travail des bénéficiaires de prestations publiques. Il existe une hypothèse de longue date selon laquelle les prestations sociales, de par leur nature même, constituent un effet dissuasif sur le travail, car, lorsque les bénéficiaires commencent à travailler, leurs prestations sont réduites à des taux et dans des fourchettes de revenus qui varient considérablement d'un programme d'aide sociale à l'autre, imposant ainsi une sorte d'impôt sur les revenus. (en plus de la fiscalité régulière). Il existe certaines circonstances, bien que rares, dans lesquelles l'impôt sur les prestations sociales en baisse dépasse 100% des gains. Pour contrer ce travail dissuasif et pour d'autres raisons, depuis au moins les années 1980, le gouvernement fédéral et de nombreux États ont créé de nouveaux programmes et modifié d'anciens programmes pour réduire les contre-incitations au travail dans les programmes de prestations sous condition de ressources (ceux qui ne fournissent des prestations qu'aux personnes en dessous d'un seuil de revenu et de ressources) et dans le code des impôts. Les nouveaux programmes comprennent le crédit d'impôt sur le revenu gagné et le crédit d'impôt supplémentaire pour enfants; les programmes élargis ou modifiés pour réduire leurs désincitations au travail comprennent Medicaid, SNAP et les services de garde, en particulier le Child Care and Development Fund.
Aujourd'hui, l'EITC, le plus généreux de ces programmes, offre une prestation annuelle maximale en espèces d'environ 5 600 $ pour une famille avec deux enfants et 6 300 $ pour une famille avec trois enfants. Ensemble, ces programmes augmentent le revenu de millions de travailleurs américains à bas salaires - célibataires et couples mariés - avec enfants. Et bien que ces prestations fournissent des dizaines de milliards de dollars aux familles à faible revenu avec enfants chaque année, pratiquement aucune d'entre elles ne compte dans la définition du revenu utilisée pour calculer le niveau de pauvreté officiel. En d'autres termes, la pauvreté est en fait plus faible que celle indiquée ci-dessus lorsque nous comptons la valeur de tous les avantages fournis par le gouvernement.
Une analyse fascinante qui se concentre directement sur le travail des mères célibataires combiné aux avantages du système de soutien au travail a récemment été menée par le Service de recherche du Congrès non partisan. L'analyse CRS, qui couvre les années entre 1987 et 2013, vise à examiner comment l'augmentation du travail des mères célibataires, combinée avec les prestations acquises fournies par le système de soutien au travail du gouvernement, affecte les taux de pauvreté des familles dirigées par une femme avec des enfants. La figure ci-dessous résume ses conclusions.
À mesure que ces diverses prestations de soutien au travail s'ajoutent aux revenus des mères célibataires, le taux de pauvreté diminue considérablement. En effet, au cours de l'année 2013, dernière année analysée par CRS, le taux de pauvreté des ménages monoparentaux a été divisé par deux, passant de 48% à 24%, principalement par le versement de prestations d'aide à l'emploi. Le chiffre ne laisse aucun doute que, en moyenne pour toutes les mères célibataires à faible revenu qui travaillent, le système de soutien au travail fournit à la fois une incitation substantielle au travail et améliore considérablement le bien-être financier de nombreuses mères et de leurs enfants.
Ainsi, le gouvernement fédéral et les États ont élaboré une politique visant à la fois à augmenter les taux de travail et à augmenter le revenu des travailleurs à bas salaire avec enfants. La réforme de la protection sociale et ses effets sur le travail et la pauvreté montrent pourquoi la double politique d'augmentation des taux de travail et de complément des revenus des travailleurs à bas salaire, en particulier ceux qui ont des enfants, est une bonne politique.
Mais le succès de la réforme de l'aide sociale et du système de soutien au travail pour augmenter les taux de travail et réduire la pauvreté soulève trois questions qui méritent un examen plus approfondi. Premièrement, si le travail réduit la pauvreté et produit une gamme d'avantages personnels et publics, pourquoi n'en avons-nous pas davantage? Deuxièmement, qu'en est-il des mères qui n'ont pas pu obtenir et conserver un emploi? Eux et leurs enfants ne vont pas bien et sont la plupart du temps ignorés par les décideurs politiques, car les républicains exagèrent les succès de la réforme de l'aide sociale, qui sont réels, et les libéraux condamnent la réforme de l'aide sociale, mais ne proposent aucune solution, à l'exception de la restauration de l'ancien système, dans lequel les mères pauvres ont un droit aux revenus en espèces comme avant la réforme de l'aide sociale. Et troisièmement, qu'est-il arrivé à l'étincelle de l'innovation qui a caractérisé les programmes publics dans les années précédant et immédiatement après la réforme de l'aide sociale?